新《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》解讀
新《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》解讀
新修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》最重大的調(diào)整之一是取消了建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收行政許可，同時對加強建設(shè)項目事中事后監(jiān)管提出了更高要求。
為此，應(yīng)深入學(xué)習(xí)貫徹立法精神，深化建設(shè)項目環(huán)境保護管理改革，圍繞改善環(huán)境質(zhì)量，完善源頭嚴防、過程嚴管、違法嚴懲的環(huán)境保護事中事后監(jiān)管工作機制，使環(huán)境保護工作按照法律要求，順應(yīng)人民群眾愿望，符合國家建設(shè)大局。
1 改革驗收管理方式意義重大
加快轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要
黨的十八大以來，簡政放權(quán)、放管結(jié)合已成為國家行政管理的必然趨勢。目前，國務(wù)院部門取消下放行政審批事項已達1/3以上。
新《條例》取消了驗收行政許可，強調(diào)了環(huán)境保護部門對建設(shè)項目環(huán)境保護的監(jiān)督管理責任，充分體現(xiàn)了改革精神，將有力促進建設(shè)項目環(huán)境管理重審批、輕監(jiān)管傳統(tǒng)思路的轉(zhuǎn)變，加快扭轉(zhuǎn)“三同時”違法行為得不到及時、有效查處的被動局面。
落實建設(shè)單位主體責任的必然要求
長期以來，環(huán)境保護部門負責組織竣工驗收在一定程度上造成了落實“三同時”制度責任主體不明確，建設(shè)單位主體責任和環(huán)境保護部門監(jiān)管責任易被混淆。
新《條例》將竣工驗收的責任主體由環(huán)保部門調(diào)整為建設(shè)單位，使得建設(shè)項目環(huán)境保護責任關(guān)系更順暢。
深化環(huán)評改革的內(nèi)在需求
近年來，環(huán)境影響評價改革蹄疾步穩(wěn)，明確以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的指導(dǎo)思想，堅持在放權(quán)上求實效、在監(jiān)管上求創(chuàng)新、在服務(wù)上求提升，將事中事后監(jiān)管作為改革的重點領(lǐng)域。
建設(shè)項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)管不斷深化改革、完善機制、強化執(zhí)法、加強監(jiān)督，取得了重要進展，但是仍存在一些問題。
在去年出臺的《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》中，將不斷強化事中事后監(jiān)管作為重要內(nèi)容，提出了創(chuàng)新“三同時”管理、落實監(jiān)管責任的工作思路。
新《條例》對驗收管理方式的改革，既是環(huán)境影響評價改革自身需要，也為環(huán)境影響評價改革的持續(xù)深化創(chuàng)造了有利條件。
2 關(guān)于驗收和監(jiān)管要求的新特點
一是加強了對建設(shè)單位落實建設(shè)項目環(huán)境保護的要求。
新《條例》細化了建設(shè)項目初步設(shè)計、施工建設(shè)和資金保障等方面的要求，規(guī)定建設(shè)單位將環(huán)境保護設(shè)施建設(shè)納入施工合同，保證環(huán)境保護設(shè)施建設(shè)進度和資金，并在項目建設(shè)過程中同時組織實施環(huán)境影響報告書（表）及其審批決定中提出的環(huán)境保護對策措施。對比修訂前的條款，新《條例》在落實建設(shè)項目環(huán)境保護要求方面對建設(shè)單位提出了更加明確的要求。
二是將組織建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施驗收的責任回歸到建設(shè)單位。
新《條例》雖然取消了驗收行政許可，但保留了驗收環(huán)節(jié)，要求編制環(huán)境影響報告書（表）的建設(shè)項目竣工后，建設(shè)單位按照國務(wù)院環(huán)境保護部門規(guī)定的標準和程序，對配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施進行驗收，編制驗收報告。
新《條例》將過去由環(huán)境保護部門組織驗收的方式調(diào)整為由建設(shè)單位自行組織環(huán)境保護設(shè)施驗收，徹底理順了責任關(guān)系：環(huán)境保護設(shè)施的有效運行是建設(shè)單位自己的事，環(huán)境保護部門不再為其背書，環(huán)境保護部門與建設(shè)項目及其建設(shè)單位是監(jiān)管和被監(jiān)管的關(guān)系，監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題由建設(shè)單位承擔責任。
三是更加突出了環(huán)境保護部門的監(jiān)管責任。
新《條例》明確取消了驗收行政許可，同時規(guī)定，環(huán)境保護部門應(yīng)當對建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施設(shè)計、施工、驗收、投入生產(chǎn)或者使用情況，以及有關(guān)環(huán)境影響評價文件確定的其他環(huán)境保護措施的落實情況，進行監(jiān)督檢查。
這意味著環(huán)境保護部門要調(diào)整建設(shè)項目的監(jiān)管策略，從過去采取驗收行政許可這種一次性的監(jiān)管方式調(diào)整為對建設(shè)項目從設(shè)計到施工再到投產(chǎn)使用的全過程監(jiān)管方式，提升建設(shè)項目事中事后監(jiān)管效力。
四是強化了信息公開和誠信管理的要求。
新《條例》規(guī)定，除按照國家規(guī)定需要保密的情形外，建設(shè)單位應(yīng)依法向社會公開驗收報告。環(huán)境保護部門應(yīng)將建設(shè)項目有關(guān)環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公開違法者名單。
上述要求反映了當前創(chuàng)新環(huán)境治理模式的新思維。從我國的國家治理體系發(fā)展來看，當前需立足于“政府—市場—社會”三分結(jié)構(gòu)，理順各治理主體之間與內(nèi)部的權(quán)責關(guān)系，形成企業(yè)守法、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督的共治局面。對建設(shè)單位信息公開和信守承諾的要求，暢通了社會監(jiān)督的渠道，使得建設(shè)單位從“要我守法”變成“我要守法”，促進了建設(shè)項目環(huán)境保護主體責任的有效落實。
五是規(guī)定了開展環(huán)境影響后評價的要求。
新《條例》第十九條第二款規(guī)定了開展環(huán)境影響后評價的要求。這將有力促進《建設(shè)項目環(huán)境影響后評價管理辦法（試行）》的實施。
對于水利、水電、采掘、港口、鐵路行業(yè)中實際環(huán)境影響程度和范圍較大，且主要環(huán)境影響在項目建成運行一定時期后逐步顯現(xiàn)的建設(shè)項目；冶金、石化和化工行業(yè)中有重大環(huán)境風(fēng)險，建設(shè)地點敏感，且持續(xù)排放重金屬或者持久性有機污染物的建設(shè)項目；開展環(huán)境影響后評價是強化事中事后監(jiān)管的重要途徑，將有力推動建設(shè)項目環(huán)境保護持續(xù)改進，提高環(huán)境影響評價制度的有效性。
3 如何落實好驗收和監(jiān)管的新要求？
國家層面加強制度建設(shè)
對于以污染物排放為主要環(huán)境影響的建設(shè)項目，應(yīng)積極推進環(huán)境影響評價與排污許可制度的銜接。對于以生態(tài)影響為主的建設(shè)項目，應(yīng)積極探索開展環(huán)境影響后評價，及時妥善地應(yīng)對和減緩此類建設(shè)項目逐步顯現(xiàn)的環(huán)境影響。
從管理層面，應(yīng)系統(tǒng)研究和推進建設(shè)項目環(huán)境管理相關(guān)制度的銜接和融合，構(gòu)建全過程環(huán)境監(jiān)管制度體系，形成制度合力。從技術(shù)層面，應(yīng)全面修訂有關(guān)行業(yè)建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)規(guī)范，指導(dǎo)建設(shè)單位規(guī)范地開展自行驗收。
環(huán)保部門切實加強監(jiān)管
各級環(huán)境保護部門應(yīng)主動適應(yīng)新的思路，探索新的監(jiān)管方式。以落實建設(shè)單位環(huán)境保護主體責任為核心，以推進信息公開、誠實守信為手段，以嚴格執(zhí)法、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、社會監(jiān)督為保障，提高事中事后監(jiān)管效能。建立建設(shè)項目事中事后監(jiān)管臺賬，加強對環(huán)境影響評價審批質(zhì)量、施工期環(huán)境保護設(shè)施建設(shè)及措施落實、運營期環(huán)境保護設(shè)施守法運行的監(jiān)管。
建設(shè)單位積極開展自行驗收
實行建設(shè)單位自行驗收后，配套驗收管理制度、程序、技術(shù)規(guī)范等也將發(fā)生一定調(diào)整，這將是逐步完善和規(guī)范的過程。然而自新《條例》生效之日起，建設(shè)單位就必須履行自行驗收的法定責任。因此，建設(shè)單位應(yīng)高度重視自行驗收工作，主動學(xué)習(xí)環(huán)保部門的管理要求，探索建立自行驗收的程序和方法，必要時委托有關(guān)咨詢機構(gòu)，確保如實查驗、監(jiān)測、記載建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施的建設(shè)和調(diào)試情況，履行新自行驗收責任。
作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心
建設(shè)單位如何開展驗收？請您提出意見
新修改的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》取消了建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收行政許可，改為建設(shè)單位自主驗收后，為充分了解各方面意見，環(huán)境保護部起草了《關(guān)于規(guī)范建設(shè)單位自主開展建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收的通知（征求意見稿）》，公開向機關(guān)團體、企事業(yè)單位和個人征求意見，時間截至2017年8月20日。
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